martedì 22 aprile 2008

EUROPA E IMMIGRAZIONE - Le politiche di controllo migratorio negli ultimi 20 anni

"Un mondo come quello in cui viviamo in cui da un lato si accrescono gli squilibri economici e demografici tra le varie parte del pianeta, dall’altro aumentano gli scambi commerciali, la circolazione delle informazioni e le possibilità di spostamento da un luogo all’altro, non poteva non essere segnato da un considerevole incremento dei flussi migratori"[1].

Non si tratta di un fenomeno storico nuovo, tuttavia sono nuove le sue dimensioni e la sua estensione planetaria: siamo in presenza di un fenomeno migratorio nuovo per quantità e qualità che coinvolte tutti i continenti; ci si trova sempre più di fronte a dei veri e propri esodi di massa in cui milioni di persone, intere popolazioni lasciano i loro paesi di origine in cerca di una vita migliore. "Oggi si emigra da tutte le parti più povere del mondo a quelle più ricche e la scelta delle migrazioni segue una complessa rete di itinerari"condizionata da fattori geografici, economici, politici e culturali [2].

Africa, Sud-Est asiatico, Medio oriente, alcuni paesi dell’America Latina e dell’America Centrale, L’Europa dell’est sono i luoghi di partenza di emigranti; America del nord, Australia, alcuni paesi dell’Est asiatico, i paesi più ricchi dell’America Latina, l’Europa dell’ovest sono invece i paesi di arrivo di queste ondate migratorie.

I protagonisti dei flussi migratori sono tutti diversi e non solo per cultura lingua, religioni e valori. Innanzitutto c’è una profonda differenza tra l’emigrante e il profugo che non si può dimenticare di sottolineare.

  • L’emigrante è in genere colui che mantiene relazioni con il proprio paese (mantiene, per esempio, la cittadinanza), continua a godere di protezione diplomatica. A livello internazionale non gode di particolari solidarietà o status.

  • Il profugo, o meglio il rifugiato, è invece definito come colui che è stato privato formalmente e di fatto della protezione da parte del suo paese. Questa persona, che non può fare ritorno nel suo paese dal quale è fuggito, ottiene lo status di rifugiato in un altro paese e viene protetto e aiutato a livello internazionale. Solo i profughi sono milioni di persone e costituiscono una parte importante del flusso migratorio che interessa anche l’Europa: il loro numero continua ad essere in costante aumento.

E’ impossibile calcolare esattamente quanti siano gli emigranti e i profughi nel mondo [3]. Quello che è certo è che nessun popolo, nessuna persona abbandona il proprio paese se non spinto dall’idea di trovare una “chance di sopravvivenza”. La portata di questo flusso è di difficile quantificazione anche perché purtroppo gran parte di questi spostamenti avvengono in forma clandestina. Fra le cause di migrazione il fattore economico sta diventando sempre più determinante.

Le grandi migrazioni negli ultimi vent’anni hanno raggiunto proporzioni così allarmanti da mettere in pericolo la pace e la stabilità mondiale.

Il carattere incontrollabile e apparentemente inarrestabile dei fenomeni migratori del nostro tempo costituisce un grosso problema per l’Europa dove la questione tocca fortemente l’opinione pubblica: da un lato si è manifestata la tendenza a cogliere gli aspetti positivi dell’immigrazione, d’altro canto il fenomeno ha suscitato una forte reazione identitaria [4]. Sicuramente l’incremento dei flussi migratori diretti verso l’Occidente ha portato molto scompiglio e, talvolta, ha determinato fenomeni di rigetto e di intolleranza preoccupanti perché nessuno – né le popolazione, né i governi - erano pronti a gestire la situazione.


Negli anni Novanta si è parlato molto dell’unificazione dell’Europa anche se era attraversata da profonde divisioni, non in ultimo proprio le divisioni razziali: subito dopo la caduta del Muro di Berlino (1989) si verificano difatti attentati a sfondo razziale e riprendono forza i partiti di estrema destra che invocano forti restrizioni all’immigrazione e ai diritti degli stranieri [5]. I flussi migratori alimentano molta paura: ansie e repulsione hanno raggiunto anche punte di xenofobia [6].


Tutt’ora l’Europa si sente minacciata dal fenomeno migratorio persistente; è accecata dal timore di essere fisicamente sommersa da ondate di popoli più numerosi e demograficamente vitali e la caduta dei grandi sistemi ideologici ha contribuito, nel tempo, ad alimentare vecchie identità nazionali e religiose che sono state riscoperte e gelosamente difese. Intanto l’impatto della globalizzazione sta mettendo in crisi la stessa idea ottocentesca dello stato nazionale come comunità sovrana e compatta al suo interno [7]."E’ proprio in questo modo trova senso il progetto di unità sovranazionali come la stessa Unione Europea, ma anche l’esplosione di micro nazionalismi, localismi e separatismi che vanno ad alimentare la tensione" [8].


A dispetto della paura, comunque, il continente europeo non può permettersi di mettere fine all’immigrazione: sembra proprio che all’Europa serviranno milioni di lavoratori se vorrà mantenere la sua crescita economica in futuro, anche a fronte del rallentamento della sua crescita demografica [9]. Già adesso la maggior parte dei governi europei si trova ad affrontare una carenza di manodopera e, in ogni caso, gli stranieri continuano ad arrivare nonostante i rischi e la brutta accoglienza [10].

In una visione più ottimista l’immigrazione può anche essere considerata portatrice di nuovi valori, nuove usanze e culture superando unicamente la visione dell’afflusso di altra forza lavoro. "Da qui l’assunzione del multiculturalismo come valore positivo. Da qui l’idea di una società multietnica in cui le differenze siano solo ammesse come cosa normale (piuttosto che tollerate come eccezioni) ma anche adeguatamente protette e valorizzate, soprattutto in ambito scolastico [11].

Si vuole sottolineare altresì che le migrazioni di massa sono una causa e un effetto della povertà e del limitato sviluppo di molti paesi nel mondo. In genere, riguardo al fenomeno della migrazione, viene sempre sottolineato il versante effetto e meno quello di causa della miseria. Tuttavia bisogna pensare che la ricchezza di un paese è costituita anche dalle sue risorse umane, cioè dalle persone, dalle loro capacità e dalle loro energie. E se un paese perde centinaia di cittadini – i più giovani, i più istruiti – che se ne vanno per cercare fortuna altrove, perde risorse preziose per il uno sviluppo, compensate solo in minima parte del denaro che questi ex cittadini invieranno in patria. E’ innegabile, comunque che i grandi flussi migratori del nostro tempo costituiscono degli effetti macroscopici della disparità di sviluppo (economico, sociale, politico) fra i paesi ricchi e il resto del pianeta.

Lasciando parlare i dati, il flusso di immigrati in Europa nell’ultimo ventennio è costantemente aumentato, raggiungendo all’incirca la quota di 19 milioni di persone [12]. Le motivazioni di tanta attrattiva vanno ricondotte "ai trascorsi coloniali dei Paesi europei - Francia e Inghilterra in primis - che hanno lasciato in eredità canali privilegiati di ingresso per le popolazioni provenienti dalle ex-colonie, ma anche al processo di allargamento dell’Unione, che ha permesso il progressivo ingresso di cittadini provenienti dai Paesi del Centro e dell’Est Europa […] "[13]

La Gran Bretagna e la Francia hanno cominciato a fare i conti con l’eredità dei loro imperi molto prima degli anni Novanta e benché entrambe si sono distinte per politiche d’immigrazione aperte, va sottolineato che disegnano storicamente due situazioni molto diverse [14].

"Il Commonwealth britannico era una famiglia di nazioni e i suoi abitanti dovevano essere liberi di muoversi al su suo interno"[15]. Fin dagli anni Cinquanta inizia però a crescere la preoccupazione per la possibilità di una immigrazione illimitata: ciò ha portato progressivamente ad un inasprimento delle politiche d’immigrazione. Durante gli anni novanta la situazione in Inghilterra si è già abbastanza stabilizzata grazie a forti restrizioni; il nuovo problema riguarda semmai la richiesta di asilo da parte di migliaia di profughi. Sebbene vincolato per legge e in conformità con la Convenzione delle Nazioni Unite per i rifugiati (sottoscritta nel 1951) il governo britannico alle soglie del 2000 rende la vita difficile anche agli aspiranti rifugiati attraverso una brutta accoglienza.

In Francia invece la politica dell’immigrazione era profondamente ispirata ai valori repubblicani rivolti a forgiare la popolazione in una nazione unita, omogenea e patriottica. Il multiculturalismo rappresenta un’eresia per lo Stato francese: "gli immigrati e i loro figli nati in Francia potevano facilmente acquisire la cittadinanza francese, ammesso che ne accettassero gli obblighi di lealtà alla nazione, alla lingua e alle norme sociali francesi"[16]. La questione immigrazione diventerà gradualmente, anche in questo caso, un problema politico e sociale di difficile risoluzione: le politiche di rimpatrio non risultano sufficienti, il rafforzamento del ruolo svolto dall’Islam nella vita pubblica francese alimenta malumori, nel frattempo continuano ad accadere terribili incidenti che mettono a rischio la stessa sicurezza pubblica [17].

In qualsiasi modo, nessun paese europeo è stato colpito dai recenti flussi migratori come la Germania a dispetto delle sue restrittivissime leggi in materia di concezione della nazionalità.

"Qualsiasi tedesco dell’Est che riuscisse a trasferirsi nella Repubblica federale era il benvenuto"
almeno fino al 1989: quando il flusso si è fatto troppo insistente sono state prese misure puntuali, nel 1991 è stata fissata una quota limite annuale con il risultato di un rallentamento graduale dei nuovi arrivi anche se rimasero comunque in molti facendo si che la popolazione straniera continuasse a crescere
[18]. "Di fatto il governo tedesco ha facilitato l’accesso alla cittadinanza per quelle persone che erano arrivate in Germania molti anni prima e per i loro figli, d’altro ha predisposto una formidabile serie di ostacoli per i nuovi arrivati specialmente per i rifugiati in cerca di asilo politico"[19].

Le misure restrittive adottate dai paesi europei più ricchi per ridurre l’afflusso di manodopera straniera non hanno però sortito gli effetti desiderati: "si sono sviluppati di conseguenza canali illegali di immigrazione clandestina e sono aumentate le domande di ricongiungimento familiare"[20]. D’altronde la disperazione, la fame, la speranza di vivere meglio non riconoscono frontiere e non rispettano i confini degli stati ed è noto che la malavita organizzata ha trovato negli espatri clandestini una ricca fonte di guadagno. L’effetto più evidente di questo cambiamento tuttavia è stata la scelta di nuove mete: si sono sviluppate nuove correnti anche verso paesi tradizionalmente esportatori di manodopera [21]. I paesi maggiormente interessati da questa tendenza sono stati quelli del Mediterraneo (Grecia, Italia, Portogallo e Spagna) [22].

"Fino agli anni ottanta le frontiere dell’Italia erano rimaste molto permeabili". Nel 1986 "il Parlamento italiano approvò una legge in cui si definiva una nuova politica per l’immigrazione", primo passo verso una politica più esaustiva in materia [23]. Ma il crescete senso di allarme avvertito in tutta Europa ha avuto ben presto conseguenze interne importanti anche nell’area politica ed elettorale italiana: la Lega Nord e il Movimento sociale italiano (MSI) hanno preso piede e sono entrati a far parte del governo nella coalizione del Polo delle libertà [24]. Nel corso degli anni novanta si sono irrigidite di conseguenza le leggi sull’immigrazione del nostro paese, sono aumentate le espulsioni e soprattutto abbiamo assistito all’accrescimento di un sentimento anti-immigrazione [25].

Di fronte alle diverse situazioni degli stati europei si potrebbe pensare all’impossibilità di un’armonizzazione delle politiche europee in materia di immigrazione e asilo politico. Ma di quale unità europea stiamo parlando?

Eppure l’Europa cerca da tempo, in linea con la visione dei primordi del sogno europeista, di incoraggiare gli spostamenti riconoscendo il diritto al free movement di tutti coloro che risiedono sul suo territorio tuttavia [26].

Nel lungo percorso di costruzione dell'unità europea, la libera circolazione delle forze del lavoro comincia ad essere garantita fin dai trattati di Roma (25 marzo 1957) che istituirono la Comunità Europea per l’Energia Atomica (Euratom) e la Comunità Economica Europea (CEE) grazie alla quale vennero fatti anche i primi passi verso la liberalizzazione degli scambi fra i paesi membri.

Nel 1985 in Lussemburgo è stato firmato un accordo nella città di Schengen che ha determinato l’inizio di una politica comune in Europa in materia di controllo dei confini attraverso la costituzione di un’area di libera circolazione per i cittadini degli stati aderenti. Ma la forte preoccupazione che le frontiere dei paesi del sud, in particolare l’Italia e la Spagna, fossero permeabili, permettendo agli immigrati di aprirsi un passaggio verso le grandi città dell’Europa nord-occidentale ha comportato l’opposizione all’accordo di Schengen di alcuni stati europei (Regno Unito, Irlanda).

Ben presto gli stati aderenti al Trattato di Schengen, il quale entrò effettivamente in vigore soltanto nel 1990, stabilirono anche nuove politiche comuni e la creazione di una banca dati chiamata Sistema di Informazione di Schengen, che ha il compito di fornire alla polizia di frontiera un’informazione immediata sulle origini e la fedina penale dei potenziali entranti [27].

Questi provvedimenti possono rappresentare un normale miglioramento del lavoro della polizia nel tentativo sensato di mettere fine, scoraggiare l’immigrazione clandestina oppure posso essere considerati come misure pensate ad hoc per tenere lontani i poveri, i perseguitati che, naturalmente aspirano a godere delle ricchezze occidentali [28]. Risulta evidente che gli europei stanno cercando di chiudere le porte a nuovi emigranti, forse anche il relazione alla crescente intolleranza nei confronti degli extracomunitari già presenti sul territorio che costituiscono una enorme sfida per l’integrazione.

I contorni vagamente federali della futura Unione Europea (UE) sono stati disegnati con gli accordi di Maastricht del dicembre del 1991: è stato definito l’ambizioso calendario che avrebbe portato il 1° gennaio del 1999 ad una moneta unica europea e sono state fissate genericamente le procedure che avrebbero consentito ai governi di pervenire a decisioni comuni e azioni comuni nei settori della sicurezza interna, della politica estera e della difesa [29]. La ricerca di una politica comunitaria che favorisca la libertà di circolazione è infatti stata riaffermata anche nel 1992 con la creazione del “mercato unico”.

L’ostacolo più grande al processo di armonizzazione delle politiche nazionali di immigrazione è rappresentato dalla diversità dei modelli di regolazione degli ingressi adottati dagli stati membri.

Il rapporto che ogni singolo stato stabilisce tra la domanda di immigrati e i modelli di regolazione che ne assicurano prima ingresso e, in seguito, integrazione sociale e politica non trova ancora riscontri nell’Unione. Si può parlare di due diverse politiche in materia: una che controlla i flussi attraverso il sistema dei permessi di lavoro cosiddetti work permits (Francia, Gran Bretagna e Germania) e un’altra basata sulla determinazione annuale di “quote” di ingresso (Spagna e Italia) [30].

Secondo la Commissione Europea gli stati membri dell’Unione dovrebbero orientarsi verso l’adozione di una politica di work permits, tuttavia questa non sembra essere necessariamente la prospettiva migliore: "il ricorso alle quote si configura come un sistema di managment degli ingressi in grado di colmare il mismatch nel mercato del lavoro" [31]. Di fatto nessuno dei due meccanismi si è dimostrato adeguato ed efficace nel controllo dell’immigrazione, al punto che si vanno diffondendo forme ibride di regolazione degli ingressi [32].

Con il Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore il 1° maggio del 1999, viene dato avvio alla costruzione di un modello europeo di gestione della materia orientato a trasferire nella sfera delle competenze comunitarie le politiche in materia di visti, immigrazione e asilo: "Nel corso della stesura del trattato si decide appunto di integrare “l’aquis” di Schengen […] nell’Unione Europea" per dare concretezza al principio della libera circolazione delle persone ponendo fine alla strategia del “doppio binario” (intergovernativo e istituzionale) che aveva caratterizzato fino a questo momento le politiche degli Stati Europei in materia d’immigrazione e asilo [33].


Una svolta nella gestione europea e comunitaria dell’immigrazione e dell’asilo viene segnata dal vertice di Tempere dell’ottobre del 1999. In questa occasione vengono indicate le linee-guida per attuare le disposizione del Trattato di Amsterdam alla luce dell’improrogabile necessità di strategie di azione improntate sulla collaborazione attiva; la strategia si dispiega su quattro aree di intervento: [34]

  • partenariato con i paesi di origine

  • regime europeo comune in materia di asilo

  • equità di trattamento

  • gestione dei flussi

Per il momento, il problema della regolazione degli ingressi per motivi umanitari e per asilo resta centrale nella politica europea anche se il numero delle richieste di asilo conosce una diminuzione nell’arco degli anni Novanta (tranne qualche eccezione, es. la Germania) [35].

Volendo classificare gli strumenti di controllo migratorio esterni a disposizione dell’Europa senza ricollegarli necessariamente alle strategie politiche di volta in volta perseguite dai governi, si possono rintracciare tre grandi famiglie [36]:

1. un primo insieme di strumenti che mira ad intervenire sul potenziale migratorio presente in una determinata area: accordi tra stati, progetti di sviluppo nei paesi o regioni a maggior rischio emigratorio o lo svolgimento di operazioni di pacificazione;

2. un secondo gruppo di meccanismi di controllo delle dimensioni e composizione dei flussi: la manipolazione della definizione dei canali d’ingresso, l’introduzione di sistemi di quote o di contingente e la politica dei visti;
3. Un terzo complesso di meccanismi collegato con le operazione di controllo alla frontiera: illegalità prevention e eligibility check.
Un secondo sistema di controllo interno riguarda invece il migrante dal momento che è entrato in territorio nazionale ed è costituito da almeno tre strumenti diversi [37]:
1. un primo insieme di controlli è mirato ad evitare la creazione di discrasia tra le condizioni stabilite per l’ingresso del migrante e la sua permanenza sul territorio dello stato: strumento principale è il permesso di soggiorno che vincola i tempi e i modi di permanenza e poi ci sono meccanismi sanzionatori volti ad impedire la permanenza in caso di mancata documentazione o di violazione delle condizioni poste;
2. un secondo insieme di meccanismi riguarda il controllo dell’accesso al mercato del lavoro: come il permesso di lavoro o i meccanismi sanzionatori volti ad incoraggiare l’impiego di lavoratori irregolari o l’impiego irregolare di lavoratori “regolari” che riguardano le norme;

3. un ultimo insieme di controlli si esercita sull’uscita degli immigrati stessi dal territorio nazionale: si tratta ad esempio del rimpatrio o di un allontanamento coatto (espulsioni).


L’Europa ricorda sempre più una fortezza? Alcuni pensano decisamente di si [38]. "Saranno i prossimi anni a dirci se la nuova tendenza ad una strisciante chiusura delle frontiere prima o poi metterà capo ad una modello aggiornato della “fortezza Europa” di un tempo, che negli ultimi decenni L’unione Europea aveva lentamente incominciato ad abbandonare" [39].
Intanto, in un’ottica di globalizzazione fa ben sperare l’esistenza di un interesse internazionale affinché venga garantita la tutela dei flussi per motivi umanitari, specialmente di fronte all’atteggiamento negativo manifestato dalla popolazione dei cinque paesi più ricchi dell’Unione (Italia, Germania, Spagna, Francia, Gran Bretagna) verso gli immigrati.

Auspichiamoci allora che l’Occidente non risponda ancora alla continua domanda di immigrazione chiudendo le sue porte nell’idea di proteggere il suo benessere, anche perché un muro che protegge i ricchi non può resistere a lungo. Il mondo dovrebbe interrogarsi di più sulle strategie di gestione del conflitti per la promozione di una pedagogia dell’intercultura, per educare tutti alla convivenza.



[1] A. Giardina, G Sabatucci, V. Vidotto, Storia dal 900 ad oggi (nuova ed.), Editori Laterza, Roma-Bari 200, p. 565
[2] Ibidem
[3] Ibidem

[4] William I. Hitchcock, Il continente diviso. Storia dell'Europa dal 1945 a oggi, Carocci, Roma 2003, pp. 509-513
[5] Ibidem p. 510
[6] A. Giardina, G Sabatucci, V. Vidotto, op. cit., p. 566
[7] Ibidem
[8] Ibidem
[9] Laura Franceschetti, Regolare l'immigrazione: il management dei flussi per lavoro in Europa, Franco Angeli, Milano 2004 pp. 28-30
[10] Ibidem
[11] A. Giardina, G Sabatucci, V. Vidotto, op. cit., p.566
[12] Ibidem p. 27
[13] Ibidem
[14] William I. Hitchcock, op. cit., p. 513-521
[15] Ibidem p. 513
[16] Ibidem p. 519
[17] Ibidem p. 518-521
[18] Ibidem pp. 521-527
[19] Ibidem p. 526
[20] Laura Franceschetti, op. cit., p. 97
[21] Ibidem p. 97
[22] Ibidem
[23] William I. Hitchcock, op. cit., p. 527-537
[24] Ibidem
[25] Ibidem
[26] Prefazione di Marcello Fedele al testo Laura Franceschetti, op. cit., p. 7
[27] William I. Hitchcock, op. cit., p. 537
[28]Ibidem p. 538
[29] Laura Franceschetti, op. cit., p. 45
[30] Laura Franceschetti, op. cit., p. 8
[31] Ibidem pp. 13, 14
[32]Ibidem p. 63
[33] Ibidem pp. 48, 49
[34]Ibidem pp. 50-53
[35] Ibidem
[36] Giuseppe Sciortino, L'ambizione della frontiera: le politiche di controllo migratorio in Europa, Franco Angeli, Milano 2000, pp. 106-108
[37]Ibidem
[38] William I. Hitchcock, op. cit., p. 539
[39] Prefazione di Marcello Fedele al testo Laura Franceschetti, Regolare l'immigrazione: il management dei flussi per lavoro in Europa, Franco Angeli, Milano 2004, p. 9




Bibliografia
· Laura Franceschetti, Regolare l'immigrazione: il management dei flussi per lavoro in Europa, Franco Angeli, Milano 2004.
· William I. Hitchcock, Il continente diviso. Storia dell'Europa dal 1945 a oggi, Carocci, Roma 2003.
· A. Giardina, G Sabatucci, V. Vidotto, Storia dal 900 ad oggi, Editori Laterza (nuova ed.), Roma-Bari 2001
· Giuseppe Sciortino, L'ambizione della frontiera: le politiche di controllo migratorio in Europa, Franco Angeli, Milano 2000.

1 commento:

Antonio Candeliere ha detto...

Articolo interessante